Artxibo rtf
(21 - 2002ko Otsaila)

UNA REFLEXION SOBRE EL CONCIERTO ECONÓMICO

El Partido Popular, en virtud del régimen de mayoría absoluta que ostenta en las Cortes Generales, procedió, el pasado día 27 de diciembre de 2001, a la prórroga unilateral del régimen de Concierto Económico, privativo de las provincias vascas integradas en la Comunidad Autónoma Vasca. Nafarroa, como es sabido, tiene un régimen de Convenio económico, que sustituyó al convenio de 1969 y fue aprobado por la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, modificada con posterioridad por la Ley 12/1993 de 13 de diciembre, del que no vamos a ocuparnos en estas líneas, por no haber sido objeto de conflicto político.

El origen jurídico-formal de nuestro sistema tributario concertado, lo encontramos en el artículo 41.1 del Estatuto de Gernika en virtud del cual "las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrá reguladas mediante el sistema foral tradicional de Concierto Económico o Convenios", precepto que, a su vez , hay que completarlo con la disposición adicional única del Estatuto de Gernika, en virtud de la cual: "La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico". Este último artículo tiene la doble naturaleza de cláusula confirmatoria y resolutoria de salvaguardia. Desde la primera, implica el reconocimiento por las partes contratantes de la existencia para el Pueblo Vasco de derechos previos a su conformación estatutaria, que tienen un origen histórico, al margen de lo dispuesto en el estatuto vasco. Desde la segunda, la utilización del término aceptación lleva a la conclusión implícita de una facultad resolutoria: el cumplimiento de los contratos no puede dejarse al arbitrio de la voluntad de una de las partes contratantes, correspondiendo a la parte cumplidora optar por exigir el buen fin del contrato o proceder a su resolución.

.

El problema político ha surgido porque el actual concierto económico, aprobado por la Ley 12/1981 de 13 de mayo, tenía vigencia hasta el 31 de diciembre del pasado año 2001, por lo que resultaba necesario el acuerdo entre las instituciones representativas de nuestra Comunidad con las del Estado, en orden a proceder a su renovación, confirmatoria o modificativa. Tiene nuestro concierto, por tanto, un ámbito temporal, no sujeto a duración indefinida ni a ninguna cláusula de prórroga automática, inexistente en su articulado. Pero lo fundamental es subrayar la obligatoriedad del concurso entre ambas voluntades, la vasca y la española, para su vigencia. No es otra la conclusión que puede obtenerse de su artículo 1 que establece que: "el presente Concierto Económico acordado entre el Estado y el País Vasco, conforme a lo dispuesto en su Estatuto de Autonomía, durará hasta el día 31 de diciembre del año 2001. Su disposición adicional segunda establece que, cualquier modificación del concierto, deberá hacerse por el mismo procedimiento seguido para su implantación. De ahí que el Concierto haya sido modificado siempre de común acuerdo entre ambas administraciones .Incluso su desarrollo reglamentario necesita del mutuo acuerdo entre el Gobierno del Estado y una representación del Gobierno Vasco y de las instituciones competentes de los Territorios Históricos., tal y como señala su disposición final primera.

Por tanto, una primera conclusión que podemos obtener, en relación a su naturaleza jurídico-política, es su carácter de norma paccionada, al que hay que añadir la singularidades propias del sistema, tanto desde la perspectiva normativa, como de la propiamente recaudatoria.

En relación con la primera, no es este el espacio adecuado para poner de manifiesto la autonomía normativa propia de nuestras haciendas. Si conviene apuntar que el artículo 41.2 del Estatuto de Gernika recoge, expresamente, la misma al fijar que "las Instituciones competentes de los territorios históricos podrán mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, el régimen tributario, atendiendo a la estructura general impositiva del Estado, a las normas que para la coordinación, armonización fiscal y colaboración con el Estado se contengan en el propio concierto y a las que dicte el Parlamento Vasco para idénticas finalidades dentro de la comunidad autónoma", lo que ha llevado al TS a sostener, en sentencia de 19-07-1991, rec. 1148/1989. Pte: Martín Herrero, José Luis que "no puede sostenerse que en un territorio histórico sea obligado mantener ni los mismos tipos impositivos, ni las mismas bonificaciones que se conceden para el resto del Estado. Ello implicaría [...], convertir al legislador fiscal en mero amanuense (mejor en un mero copista, decimos nosotros) con lo que la autonomía proclamada, desaparece, y se incumple el permiso concedido en el art. 41.2 citado que no sólo habla de mantener el régimen tributario, sino de "establecerlo" y de "regularlo" lo que es distinto del mero "mantenimiento" e implica, desde luego innovación (establecer) o modificación (regular)".

A este respecto, la única obligación que se deriva del Concierto, que afecta a nuestro sistema tributario, es la de mantener la misma presión fiscal efectiva y global que la existente en el resto del estado, por lo que deben tenerse en cuenta, ambas, en su globalidad.

.

En cuanto al modelo recaudatorio, la originalidad se deriva del sistema de cupo, en virtud del cual, la administración vasca está obligada a la entrega de una cantidad anual a la administración central del estado, para contribuir a las cargas generales de éste último, no asumidas competencialmente por la comunidad autónoma, lo que nos aproxima a un sistema hacendístico de corte confederal, de naturaleza singular en el ámbito comparado. Este modelo lo que introduce, más allá de ser un instrumento fundamental para el autogobierno, -que quedaría reducido a la nada de no existir capacidad de gasto público-, es un principio de responsabilidad fiscal. Somos los vascos quienes financiamos por nosotros mismos las competencias que tenemos asumidas. Estamos sometidos a lo que se conoce como el principio del riesgo unilateral. Nuestra propia autofinanciación, así como la financiación de las cargas estatales no asumidas competencialmente, está únicamente en función, tanto de la capacidad fiscal de los contribuyentes vascos, como de la eficaz gestión de nuestras haciendas forales, lo que, obviamente, no ocurre, en relación con el modelo adoptado por las CCAA sometidas al sistema de financiación general.

El Concierto económico tiene, por tanto, una naturaleza de pacto político-jurídico, expresión, en el ámbito tributario, de lo que en anteriores artículos, hemos denominado como el pactismo, situándolo como un camino distinto y diferenciado del soberanista y del autonomista. Esta afirmación encuentra su base en que, aunque requiere de su aprobación formal por ley, su elaboración necesita de la formalización de un acuerdo entre las instituciones del estado y las representativas de las distintas administraciones vascas. Las Cortes Generales se limitan a aprobar o rechazar en bloque el acuerdo alcanzado, sin posibilidad jurídica alguna de tramitar ninguna enmienda parcial que afecte a su articulado. Utilizando el argot jurídico: las leyes aprobatorias son leyes ratificadoras de artículo único. Su tramitación se realiza por la vía del proyecto de ley en lectura única y el conjunto del texto se somete a una sola votación. Si el resultado de la votación es favorable, el texto queda aprobado y se remite del Congreso de los Diputados al Senado. En el Senado se procede a un debate de totalidad, en la que los distintos grupos parlamentarios únicamente pueden fijar su posición, en relación con el acuerdo considerado en su globalidad, llevándose a cabo una única votación sobre el texto en su conjunto, que una vez aprobado se convierte en ley. El Concierto económico se configura así, dentro de lo que constituye el ordenamiento jurídico en su globalidad, como un sistema original, distinto, y diferenciado de creación del derecho, que no tiene un encaje específico en ninguna de las modalidades de producción normativa propias del ordenamiento jurídico estatal

Este carácter paccionado ha venido a ser reconocido incluso por un Tribunal, en modo alguno sospechoso de nacionalista, como es el Tribunal Constitucional, que en S 26-04-1988, núm. 76/1988, Fecha BOE 25-05-1988. Pte: López Guerra, Luis, ha subrayado que "... no puede desconocerse que, históricamente, la determinación de las aportaciones de las Haciendas Forales a la estatal ha venido realizándose mediante el sistema de conciertos, que implica un elemento acordado o paccionado, integrante del núcleo del régimen foral (y en forma casi exclusiva desde la L 21 julio 1876) y que constituye, por tanto, parte del contenido mínimo de la garantía institucional de ese régimen, en cuanto que su desaparición supondría la de un factor esencial para que pudiera reconocerse pervivencia de la foralidad".

Obsérvese que, el intérprete máximo de la Constitución del 78, subraya que el carácter paccionado del Concierto, constituye parte de su núcleo esencial –lo que el TC define como garantía institucional- de forma y manera, que suprimido ese carácter se desvirtúa su naturaleza o su contenido. Lo jurídico no es así, más el disfraz que se da al contenido político previo pactado entre las administraciones vascas y la administración del estado.

Desde una breve perspectiva histórica conviene recordar que la incorporación de Gipuzkoa, Araba, Bizkaia y Nafarroa, esta última la más tardía, allá por 1515, a la Corona de Castilla se opera también por la vía del pacto, en virtud del cual se reconocía la sujeción al poder real, siempre y cuando, éste último jurase respeto a los fueros vascos en su totalidad. Este criterio pactista se quebró con ocasión de las guerras carlistas que dieron lugar, la primera a la ley de 25 de octubre de 1839 y, la segunda, a la ley de 21 de julio de 1876, conocida como la ley abolitoria de los fueros. En efecto, resultado del Convenio de Vergara, celebrado entre Espartero y Maroto el 31 de agosto de 1839, se dicta el Real Decreto de 25 de octubre de 1839, que trata de encorsetar en su artículo 1, el régimen foral vasco a la unidad constitucional de la monarquía. La ley de 21 de julio de 1876, bajo la presidencia del Consejo de Ministros de Antonio Canovas del Castillo, acaba definitivamente con el mismo "haciendo extensivos a los habitantes de las provincias vascongadas los deberes que la Constitución de la Monarquía impone a todos los españoles, autorizando al Gobierno para reformar el régimen foral de las mismas" en los términos que resultan de su articulado. La ley termina con el régimen privativo, que no privilegiado, -salvo que se tome esta última acepción, en la que constituye su origen, como ley privada o particular- de que gozaban las provincias de Vizcaya, Guipúzcoa y Alava. En el interin entre ambas, el Decreto de la Regencia de 29 de octubre de 1841 por el que se mantiene la necesidad de la aplicación del principio de unidad constitucional y el sometimiento al mismo de cuantas instituciones se le opongan. En este contexto no resulta extraña la frase de Canovas, cuando en el preámbulo de la Real Orden de 6 de abril de 1876 –que era la Real orden preliminar de la Ley del 76- decía que: un hecho de fuerza es lo que viene a constituir el Derecho, porque cuando la fuerza causa Estado, la fuerza es el derecho.

De este proceso se pueden obtener tres conclusiones:

Un primera, consistente en entender que la tradición vasca está asentada en el pacto, en el acuerdo, el cual se encuentra subordinado al respeto a las libertades vascas, las cuales, a su vez, tiene su anclaje en la historia, en un proceso que, a lo largo del tiempo, han ido desarrollando las distintas generaciones de vascos. El Fuero, en definitiva, no era sino, la expresión jurídico-formal de la libertad del Pueblo Vasco como sujeto colectivo y de cada uno de los vascos considerados en su individualidad.

En segundo lugar, que la vía que se ha utilizado para someter, por el camino de la imposición y la rescisión unilateral del pacto, la voluntad popular de los vascos ha sido la del encorsetamiento constitucional. En este sentido existe un evidente paralelismo entre la ley de 1839 con la disposición adicional primera de la Constitución del 78: "La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía". La libertad de nuestro pueblo no tiene su origen en la Constitución, ni ésta es su fundamento, lo que no significa que el texto constitucional no haya sido un instrumento útil a los efectos de iniciar el proceso de recuperación de nuestro autogobierno, ni que de su articulado se deriven claras potencialidades jurídicas, en orden a estructurar un modelo de estado cuasi-confederal. Pero la función legitimadora, que es la primera y fundamental de todo texto constitucional, tiene un claro déficit en el caso de Euskal Herria, en atención a los resultados habidos en el proceso refrendario de la Carta Magna del 78 en el territorio vasco.

En tercer lugar, el más afinado instrumento de los que se han valido anteriores gobiernos para cercenar la libertad vasca ha sido el del derecho. El derecho ha venido a dotar de una apariencia jurídica decisiones que estaban fundamentadas en la fuerza y en la imposición. De ahí la famosa frase de Cánovas.

El artículo 3 de la ley abolitaria del 76 establecía la obligatoriedad de estas tres provincias de pagar, en la proporción que les corresponda, y con destino a los gastos públicos, las contribuciones, rentas e impuestos ordinarios y extraordinarios que se consignen en los presupuestos generales del Estado. El Concierto económico, lo que viene a suponer, en definitiva, es un residuo foral paccionado, que tiene su primera expresión en el Real Decreto de 13 de noviembre de 1877, en el que se determinó, la cantidad y la forma en que habían de contribuir las provincias vascongadas, mediante un sistema de cupo anual, y que, venía a completar, al de 5 de mayo del mismo año, que se había dictado exclusivamente para Vizcaya. No obstante, la expresión más definida del primer Concierto económico se encuentra en el Real Decreto de 28 de febrero de 1878, por el que se fijaron los cupos de contribuciones que, las provincias Vascongadas, habían de satisfacer al Tesoro, en cada uno de los ocho años económicos, que empezarían a contarse desde el 1 de julio. No deja de ser significativo que el citado texto legal vaya precedido de una extensa exposición en la que, el Gobierno abolidor manifiesta dar por terminada la ejecución de la ley de 21 de julio. Finalizado su plazo de vigencia se llegó al segundo concierto económico, recogido en el artículo 14 de la Ley de Presupuestos de 1887-88, y que fue modificado, parcialmente, por el Real Decreto de 16 de febrero de 1893. El tercer concierto económico tiene su origen en el Real Decreto de 1 de febrero de 1894 siendo objeto de una reforma parcial, por el Real Decreto de 25 de octubre de 1900. Por el Real Decreto de 13 de diciembre de 1906 se aprueba el Cuarto concierto económico para Vascongadas, que contiene un factor relevante al objeto de este artículo, consistente en entender que cualquier duda en la aplicación de sus artículos había de dilucidarse de común acuerdo y siempre con formal audiencia de los representantes vascos. Por un Real Decreto de 6 de marzo de 1919 se reconoció al Concierto económico vigente entre el Gobierno y las Provincias Vascongadas, carácter de acuerdo inserto en una Ley y que sólo puede alterarse por otra decisión que tenga sus caracteres, sin que ninguna de las partes pudiera dar al contrato una interpretación unilateral. El Real Decreto de 9 de junio de 1925 preceptuó un nuevo concierto económico, dando lugar a su desarrollo reglamentario por el Real Decreto de 24 de diciembre de 1926.

De este proceso que arranca en 1876 y finaliza en la II República se pueden realizar nuevamente dos consideraciones:

1) El carácter paccionado que debía operarse para la resolución de los conflictos entre las correspondientes administraciones en litigio, incluso, en lo que hacía referencia a la interpretación divergente que pudiera existir en relación con su articulado.

2) Que la ley, únicamente es un elemento que da forma al previo acuerdo político.

El Estatuto del País Vasco de 6 de octubre de 1936 recoge en el párrafo 2 de su artículo 1 el carácter autonómico de las provincias de Araba, Guipúzcoa y Bizkaia que se integraron en el mismo, de tal forma que se regirían de conformidad con las disposiciones legislativas que el País les encomendase. Las circunstancias anormales de guerra que se vivían trajeron consigo la previsión de que, en el momento que se restableciese la normalidad, se convocarían elecciones a diputados provinciales y, una vez constituidas las tres diputaciones, los diputados de las tres provincias debían reunirse en la Casa de Juntas de Gernika para actuar como órgano legislativo provisional del conjunto de la comunidad.

Finalmente, para terminar con este acelerado repaso histórico-normativo, el Decreto Ley de 23 de junio de 1937, suprimió el régimen de conciertos económicos para Vizcaya y Guipúzcoa mientras Navarra, anclada en la Ley de 14 de agosto de 1841 y Alava mantuvieron un régimen de descentralidad recaudatoria.. El citado decreto fue modificado, en su preámbulo, por el Decreto-Ley de 6 de junio de 1968 y derogado por el Real Decreto-Ley de 30 de octubre de 1976.

Esta sucinta visión hacia el pasado, viene a confirmar, desde una perspectiva temporal, lo que hemos puesto de manifiesto a la hora de analizar la naturaleza jurídico-política del Concierto: su carácter de pacto político que requiere el concurso de dos voluntades, libres e independientes para su perfeccionamiento, de forma y manera que, la falta de dicho concurso impide su nacimiento y vigencia. La ley, de esta manera, no es más que la expresión formal del previo acuerdo político. Y en derecho, el procedimiento es tan importante como la forma, por lo que la norma jurídica es nula cuando se ha dictado prescindiendo absolutamente del procedimiento establecido para su elaboración.

La portavoz del PP en el Senado, manifestó en el debate parlamentario que dio lugar a la ilegal prórroga unilateral, que "...el reconocimiento de la foralidad que se hace desde nuestra Constitución impone a las Cortes Generales un papel más pasivo, aunque nunca la aceptación incondicional en la tramitación parlamentaria de la ley del Concierto". Ciertamente el concurso de las Cortes Generales es necesario para la formalización jurídica del pacto en ley, pero el Parlamento español no tiene capacidad para modular su contenido y, únicamente, puede aceptarlo o rechazarlo en su integridad. Por consiguiente la potestad legislativa, no es absoluta y está mediatizada al acuerdo previo entre las Administraciones intervinientes. El legislador no es omnipotente, como no lo es para la reforma de los estatutos de autonomía. La prórroga unilateral del Concierto ha supuesto el incumplimiento por el legislativo español, desnaturalizado por el régimen de las mayorías políticas, no solo de la propia ley del Concierto, sino también del Estatuto de Gernika que le sirve de base y, la Administración vasca ha hecho uso del derecho que le confiere su condición de cumplidora, para manifestar la nulidad de pleno derecho del acuerdo adoptado y, requerir el concurso de la voluntad de la administración central del estado, en orden al perfeccionamiento del contrato, exigiendo a la parte incumplidora la obligatoriedad de formalizar el correspondiente acuerdo. Su requerimiento, por tanto, es adecuado a la lógica jurídico-política. No ha sido ésta la conducta del PP, que llevado del poder que le confiere su mayoría en las Cortes y otorgando un disfraz jurídico a un dictado impositivo, se ha valido del derecho, -del mismo modo que instrumentaliza el texto constitucional y estatutario, a pesar de las dudas que manifestó respecto al primero y su negativa en relación al segundo-, para imponer una prórroga unilateral asentada en la fuerza.

En este contexto parece oportuno recordar el temor manifestado por Fraga Iribarne con ocasión del debate que se operó en el pleno del Congreso de los Diputados del Estatuto de Gernika, el día 29 de noviembre de 1979: "La Disposición adicional hace que el Estatuto sea una norma insegura y más llena de sorpresas que la caja de Pandora, mientras que los conciertos económicos son otra clara diferencia privilegiada, no aplicable a otras regiones". Pues bien, justamente en ambos referentes se encuentra la esencia jurídica de la foralidad vasca y la formalización del planteamiento pactista que da singularidad, especificidad, y autonomía del texto constitucional, al autogobierno vasco.

 

Kepa Bilbao Gaubeka

Getxo 2002/01/28

 

1 Ley 49/1985 de 27 de diciembre, Ley 2/1990 de 8 de junio, Ley 27/1990 de 26 de diciembre, Ley 11/1993 de 13 de diciembre y, finalmente la Ley 37/1997, de 4 de agosto

2 Artículo 150 del Reglamento del Congreso de los Diputados

3 Artículo 129 del Reglamento del Senado

4 Se pudiera hacer un atractivo ejercicio jurídico-intelectual consistente en proceder a combinar la falta de legitimidad del texto constitucional, que dificulta la aplicación de la disposición adicional primera, con el desarrollo de la disposición derogatoria 2 de la Ley Fundamental, por la que se consideran definitivamente derogadas la Ley de 25 de octubre de 1839 y la Ley de 21 de Julio de 1876. Desde esta perspectiva pudiéramos preguntarnos si de la derogación de las leyes abolitorias, y la contestación que la Constitución del 78 sufrió en el ámbito territorial de Euskal Herria, -fundamentalmente en Bizkaia y Gipuzkoa y, con menor intensidad en Araba y Nafarroa, salvo en la franja norte de esta última-, no se deriva el restablecimiento de la libertad vasca en su integridad, tanto desde la perspectiva política, como también de la propiamente jurídica.

5 Diario de sesiones del senado, sesión de 27 de diciembre del 2001, pp. 4358-9

6 Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, sesión de 29 de noviembre de 1979, pp. 3154-3176.