Artxibo rtf
(23 - 2002ko Ekaina)

EUSKADI´S LIVING THE SELF-DETERMINATION

El debate político vasco, siempre tan dinámico y, al mismo tiempo, en gran parte estéril, encorsetado en parámetros que se reproducen, de manera sistemática y cíclica desde tiempos de la transición democrática, ha estado centrado, en los últimos tiempos, -dejando a un lado la temeraria e injusta polvareda levantada con ocasión de la pastoral de nuestros obispos-, en la cuestión de la consulta popular a los vascos, como la expresión más democrática de su autodeterminación, entendida como el instrumento necesario sobre el que pasa la solución a la llamada cuestión vasca.

El problema de la autodeterminación se plantea ya, ab initio, en relación con su naturaleza que, para algunos no alcanza a la figura de derecho, sino que, a lo más, se queda en el enunciado de un principio político, no reconocible como un derecho humano fundamental, mientras que, para otros, entre los que me encuentro, forma parte indisociable de la dimensión colectiva de la condición humana, de manera que junto a los derechos individuales, la autodeterminación sería el paradigma de aquellos derechos que dan expresión a la dimensión social del hombre.

Acudiendo al orden jurídico internacional, los que niegan que el derecho de autodeterminación forme parte de los derechos del hombre, utilizan como argumentos, entre otros, el que:

  1. En los artículos 1 y 55 de la Carta de las Naciones Unidas, no se habla de derecho sino de principio, sobre todo en el texto inglés
  2. La concepción francesa mantiene que la autodeterminación es un principio, apoyándose en un argumento de derecho interno, cual es el que la constitución del 58, así lo califica. La autodeterminación estaría de esta forma sujeta al libre arbitrio de la voluntad estatal.
  3. La aplicación internacional de la autodeterminación únicamente ha reconocido su ejercicio a los pueblos sometidos a una dominación colonial.
  4. Las disposiciones de los capítulos XI y XII de la Carta que se ocupan de los territorios no autónomos y bajo tutela no prevén para los primeros el derecho a la independencia, mientras que para los segundos se prevé de manera alternativa.
  5. La autodeterminación para su calificación como derecho, tiene las dificultades de su complejidad, su dependencia de contingencias políticas y la imposibilidad de precisar su titular. Desde su complejidad surge el problema de la existencia o no de derechos colectivos. Desde su condición política la aplicación indiscriminada del artículo 1º de los pactos plantea más problemas de los que soluciona y puede dar lugar a la generación de una multiplicidad de conflictos derivados de minorías que proclamen su derecho a la secesión.
  6.  

  7. Ni la Declaración Universal ni la Convención europea recogen el derecho de autodeterminación

Frente a esta posición se sitúa la de los que entienden que, los derechos del hombre y el derecho de los pueblos a disponer de ellos mismos, están indisolublemente unidos en el artículo 1º de los Pactos de 1966, por las siguientes razones:

  1. Aunque se pudiera sostener que el espíritu de los redactores de la Carta de la ONU veía en la autodeterminación un principio y no un derecho, las resoluciones de la Asamblea General y las discusiones habidas en su seno han revestido a la autodeterminación de una condición jurídica. En este sentido son reiteradas las resoluciones que reproducen el enunciado que, a título simplemente de ejemplo, cito a continuación y que fue adoptada en la 88ª sesión plenaria de 19 de diciembre de 2001, resolución 56/141, sobre la realización universal del derecho de los pueblos a la libredeterminación "...la realización universal del derecho de todos los pueblos a la libre determinación, incluidos los pueblos sometidos a dominación colonial, extranjera y foránea, es un requisito fundamental para la garantía y la observancia efectivas de los derechos humanos y para la preservación y la promoción de esos derechos";
  2. Por otro lado, en la sociedad internacional, la evolución de un principio político hacia una forma jurídica es mucho más lenta que en el derecho interno de los estados, debido a la inexistencia de un cuerpo legislativo institucionalizado. Incluso cuando ese principio político aparece en el ámbito jurídico, aparece inicialmente en el derecho internacional bajo una forma incompleta y tímida, falto de precisión, claridad y contenidos.
  3. Todos los derechos no son más que la concreción jurídica de un principio político que los antecede y que informa su formulación. El derecho de autodeterminación no es ajeno a este proceso de concreción y, sin bien, tiene su origen en la política, ha adquirido su reflejo jurídico-positivo en el artículo 1º de ambos pactos. Desde esta perspectiva los principios políticos no son ajenos al mundo del derecho, no solamente a causa de su evolución y de su transformación eventual en reglas jurídicas sino también por el papel que juegan en la vida socio-política.
  4. Si bien los conceptos de pueblo y nación son conceptos abstractos, todo el derecho público positivo se basa en nociones de esta naturaleza como la soberanía, la igualdad o el propio concepto de poder político. Resulta de esta manera inconsecuente negar la condición de derecho en el orden internacional a ciertas nociones apelando a esta abstracción, cuando el propio orden interno de los estados se fundamenta en términos de esta naturaleza.
  5. La afirmación de que los titulares del derecho de autodeterminación son únicamente los estados supone la consagración por el orden jurídico internacional, de la titularidad de un derecho a sujetos constituidos por la fuerza y por contingencias de naturaleza históricas no fundadas en la libre adhesión voluntaria de los pueblos que los componen.
  6. El derecho de autodeterminación es el derecho de un miembro de una colectividad. Desde esta perspectiva cada miembro de la misma reivindica como un derecho fundamental, la aplicación de la autodeterminación al conjunto de los miembros que forman parte de ella. Por lo tanto, aunque la titularidad formal del derecho se atribuya a los pueblos y las naciones, su titularidad material le corresponde a cada persona que mediante un acto de voluntad determina a que colectividad quiere pertenecer.
  7. El derecho de autodeterminación no es el único derecho colectivo. Tanto el orden jurídico internacional como el interno de los estados tiene reflejados derechos colectivos como la libertad de reunión, de asociación, la libertad sindical, etc.
  8. El derecho de autodeterminación no es solamente un derecho del hombre sino que es la fuente de todos los derechos del hombre, porque en este confluyen una dimensión individual que lleva a la autodeterminación de la persona individual y una dimensión social que lleva a su autodeterminación colectiva, pero difícilmente se puede llegar a la primera sino es a partir de la aceptación de la condición social humana, como una condición necesaria para su racionalidad y el ejercicio de su libertad. Desde esta perspectiva el individuo no puede llevar a efecto en libertad sus derechos personales si no es en el seno de una colectividad que se dispone a sí misma. Los derechos individuales no se pueden concebir, sin el previo ejercicio de la autodeterminación.
  9. El reconocimiento de este derecho, lejos de generar conflicto y dispersión, es un factor generador de paz contribuyendo a la seguridad internacional, al estar asentado en un principio político de naturaleza eminentemente democrática. Es justamente su no aceptación la que conlleva la rebelión de aquellas colectividades que están sojuzgadas bajo el imperio de la fuerza.

Más allá del intenso y apasionado debate doctrinal sobre la naturaleza de principio o derecho de la libredeterminación y las consecuencias jurídicas que se derivan de ello; de la aplicación del derecho de autodeterminación, en el ámbito internacional, únicamente a favor de los países colonizados y la negación de su utilización respecto a cualquier acto político que implique la secesión de la integridad territorial de un estado reconocido, o, por el contrario, su condición de derecho reivindicable por cualquier comunidad étnica dotada de conciencia de su diferencia; es lo cierto que el derecho a la libredeterminación se configura como la formalización jurídica de la aspiración política, entre otras, a la no dependencia impuesta a los pueblos integrados en realidades estatales multinacionales y, que, como ocurre con toda elaboración jurídica, la reflexión política que le antecede será la que dote de un contenido u otro al reiterado derecho. Como afirma Heraud: "el derecho no es lo que se cree, no se corresponde forzosamente con la justicia- concepto por otra parte muy relativo-, sino que expresa más bien el equilibrio de fuerzas entre grupos sociales en un momento determinado de la historia"

Aceptado como axioma, a los efectos de este artículo, la condición de derecho de la libredeterminación, las siguientes cuestiones se plantean en relación con su sujeto titular, su contenido, y el método de su aplicación, y la discrepancia del que escribe en relación a la consulta planteada.

Para los que compartimos la idea de una concepción nacional para el conjunto de Euskalherria, resulta también axiomática la afirmación de que es ésta última la titular legitimada para su ejercicio. Para los llamados constitucionalistas, el único sujeto titular del derecho de autodeterminación es el conjunto de los españoles, de los que formamos parte inseparable los vascos. Como sostiene Felipe González :"Para mí la autodeterminación es un derecho de todos los españoles y no cambiaré de opinión ni a tiros". Por consiguiente, parece que, tratar de alcanzar el consenso político sobre el sujeto legitimado para el ejercicio de su libertad aparece como una tarea condenada al fracaso, más en una sociedad como la vasca fraccionada en grupos sociales y territoriales con sensibilidades e identidades plurales y diversas y, en no pocas ocasiones antagónicas, en relación con la cuestión nacional.

Si no resulta posible el consenso en relación con el sujeto, el objeto del consenso en relación con el método está también, necesariamente abocado al fracaso, puesto que el primero es condición necesaria que no suficiente para el segundo.

Además, nos encontramos con el problema de la dificultad jurídica de su realización. Los vascos, que como sujeto colectivo no aprobamos la constitución, sin embargo si hemos manifestado el acatamiento al ordenamiento jurídico resultante de la misma, conocedores de nuestra plural realidad sociológica, de nuestro devenir histórico y de que la inobservancia de un orden jurídico, conduce necesariamente al conflicto social. De conformidad con el artículo 149.1.32 de la Constitución del 78 la autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum es competencia exclusiva del estado. Por otro lado, la previsión de someter a referéndum consultivo de todos los ciudadanos, las decisiones políticas de especial trascendencia está contemplado en el artículo 92 de la Constitución, que establece como requisito constitucional el que sea convocado por el Rey, mediante propuesta de la Presidencia del Gobierno español, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.

En el caso de alaveses, vizcaínos y guipuzcoanos tenemos la experiencia del referéndum del Estatuto de Gernika, cuya regulación se operó con un real decreto de naturaleza preconstitucional, como fue el R.D. 2120/1978 de 25 de agosto, en el que se fundamentó el R.D. Ley 13/1979 de 14 de septiembre de 1979 por el que se sometía a referéndum el proyecto de Estatuto de Autonomía para el Pais Vasco. La pregunta que en aquél entonces se nos hizo a los vascos de los territorios constituidos en Comunidad Autónoma, y que aprobamos mayoritariamente, a diferencia del texto constitucional, fue la de : ¿APRUEBA EL PROYECTO DE ESTATUTO DE AUTONOMÍA PARA EL PAIS VASCO?. Y existen dos importantes observaciones a realizar respecto de la cuestión formulada. La primera es que, desde una perspectiva jurídica, se operó con un escrupuloso respeto a la regulación legal existente. Y, la segunda, atendiendo a criterios políticos, consiste en que hubo acuerdo mayoritario, entre nacionalistas vascos y españoles, respecto de su llevanza a la práctica.

En la actualidad la regulación de las distintas modalidades de referéndum viene de la mano de la L.O. 2/1980, de 18 de enero, que desarrolla, de una manera más detenida, las previsiones constitucionales y lleva a la conclusión de la imposibilidad legal de la iniciativa de un proceso refrendario, a partir de una decisión política adoptada, unilateralmente, por cualquiera de nuestras instituciones, sin el concurso de la voluntad de las del estado.

Ciertamente existen argumentos que pudieran soslayar la regulación jurídica que resulta de los preceptos citados, pero no dejan de ser de escasa consistencia jurídica, a juicio del autor. Por un lado, los que resultan de la disposición adicional única de la ley anteriormente citada, que exime de la regulación legislativa a las consultas populares que puedan celebrarse por los Ayuntamientos relativas a asuntos relevantes de índole municipal en sus respectivos territorios, de forma y manera que el artículo 71 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, permite que los alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del pleno y autorización del gobierno del estado, pueden someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los vecinos.

Por otro, el utilizado por algunos de nuestros líderes que establecen una forzada distinción semántica entre los conceptos de referéndum y de consulta, entendiendo que la regulación legal existente en nada impide preguntar a los ciudadanos vascos, sobre cualesquiera cuestiones que sean de su interés, siempre y cuando no se acuda a la denominación de referéndum. Se plantea, en tal caso, la cuestión de la diferencia existente entre consulta y referéndum consultivo, contemplado en el artículo 6 de la L.O. anteriormente citada. Y parece de una cierta peligrosidad el que, desde el ámbito institucional, se puedan realizar interpretaciones forzadas de la regulación normativa vigente y aplicable para el caso que nos ocupa.

Si esta pudiera ser una perspectiva jurídica, excesivamente simplificada, tiene mucho más interés la perspectiva política.

La técnica del referendum que, tradicionalmente se ha sostenido como la más eficaz para llevar a cabo el ejercicio del derecho de autodeterminación, es la que ofrece, a juicio del autor, menor fiabilidad democrática, al estar cargada de una gran emotividad que posibilita su manipulación, de la misma manera que el método asambleario, aparentemente el más democrático, es el que suele dar lugar a situaciones cargadas de un fervor pasional, a la manera platónica, y a una mayor inestabilidad en el funcionamiento institucional.

Las dos primeras cuestiones que se plantean son las de la legitimación activa en cuanto al ejercicio del derecho de sufragio y la de, una única circunscripción electoral o varias. En referencia a la primera ¿qué ciudadanos tendrían derecho a emitir su voto en la "consulta" pretendida?, ¿aquéllos que tienen la condición política de vascos, que, conforme al artículo 7.1. de E.A., son los que tienen la vecindad administrativa en cualquiera de los municipios integrados en el territorio de la CA o bien, solo los que hablamos euskera, los que sin hablarlo lo entiendan, etc.?. Supóngase que aceptamos que pueden votar en el caso de Hegoalde, los vascos de la CAV y los vasco-navarros de la CAFNA que, conforme al artículo 5.1 del Amejoramiento, son aquellos que tienen esa vecindad administrativa, ¿la circunscripción electoral sería única para todos?. Y si el voto resulta diferenciado en los territorios históricos, habría de aceptarse, tal y como plantea Batasuna el resultado en su globalidad, constituidos todos los vascos en una única asamblea constituyente?. En tal caso, ¿dónde se encuentra la coherencia de nuestro discurso y cómo se puede continuar sosteniendo la acusación de falta de legitimidad, que se plantea desde el nacionalismo, respecto al déficit refrendario que tuvo del texto constitucional en los territorios peninsulares de Euskalherria?. No han faltado así, representantes nacionalistas que, desde la perspectiva alavesa, se han planteado dudas, claramente fundadas, en cuanto a la vinculación de los resultados de una hipotética consulta para los alaveses, si éstos discrepasen de vizcaínos y guipuzcoanos.

Otra cuestión a concretar es el porcentaje de votos favorables a la secesión, necesario para que la misma tuviera lugar. ¿Sería necesario una mayoría cualificada, una mayoría simple, el 51%, cómo se ha sostenido en alguna ocasión?. No me parece correcta la interpretación de que no hay riesgo de fractura y de conflicto social. Antes al contrario, creo que existe un alto porcentaje de probabilidad de ambas.

El problema sigue subsistiendo incluso en una propuesta en distintas fases, como las que han planteado asesores recién llegados a alguna de las consejerías de nuestro gobierno. Se plantea así, una consulta en distintas fases y tiempos de manera que la primera no debiera de versar sobre relaciones con el estado ni sobre la identidad política personal sino sobre la oportunidad de una eventual apertura de cambios en el ordenamiento jurídico y sobre un eventual proceso de reforma del Estatuto. De tal manera, que si resultase positiva en el objetivo perseguido, se debiera de hacer una segunda sobre el contenido preciso del autogobierno y el modelo de relaciones con el estado, otros territorios y la UE. A partir de ahí se exigiría a las Cortes Generales la apertura de una negociación momento en el que se podría abrir un proceso constituyente. Para operaciones de laboratorio, por aquello de que el papel lo aguanta todo, no está mal.

Por otro lado el referéndum puede dar lugar a dos resultados:

  • que salga triunfante una postura unionista al Estado, lo que tendrá carácter coyuntural en la medida en que los partidarios de posiciones independentistas no tienen por qué aceptar ese resultado como definitivo y pueden plantear ad infinitum la realización de nuevas consultas.
  • Que salga triunfante la decisión secesionista, lo que tampoco debiera de impedir que los perdedores pudieran, posteriormente, someter a rectificación o ratificación el resultado refrendario habido

La inestabilidad está garantizada. También para Québec que camina hacia el tercero y que, aunque esta vez, pudiera ser afirmativo, nada impide que pueda volver a solicitarse su reproducción por los perdedores, hasta ahora ganadores en los dos anteriores. No han faltado así los que, sin duda desde posiciones constitucionalistas, pero tan legítimas como las nacionalistas, han puesto de manifiesto los riesgos de una derivación antidemocrática del proceso refrendario, a partir de su presunta irreversibilidad, una vez obtenido el resultado pretendido: "por su irreversibilidad: cinco refrendos en contra no impiden plantear un sexto; pero uno a favor será definitivo"

Por consiguiente, me encuentro entre los partidarios de conceptuar la libredeterminación como un proceso que se va operando a través de la historia, por las distintas generaciones de vascos, que, mediante el ejercicio de su derecho democrático al voto, -sin excluir consultas puntuales, a partir de un elevado grado de consenso-, van construyendo el tejido de su identidad comunitaria, aprovechando las potencialidades que a este respecto nos proporciona el estatuto y, singularmente, su disposición adicional única, necesitada de propuestas imaginativas, desde la perspectiva intelectual y política. La libredeterminación tiene, por tanto, una naturaleza eminentemente dinámica que, ni se agotó con el referéndum estatutario, ni permite que se conceptúe, única y exclusivamente, como una expresión de voluntad que se lleva a efecto y culmina en una unidad de acto: la de la consulta puntual y directa sobre una cuestión determinada.

Es obvio que esta tesis también va a encontrarse con resistencias, singularmente las de aquellos que siguen aferrados a una concepción, en el fondo claramente totalitaria de la indisoluble unidad de España. Es paradigmática a este respecto la posición que sostuvo Guimón en su estudio sobre la autodeterminación: "...la interpretación del derecho de autodeterminación como un proceso no es concordante con la que le dieron los redactores de los Pactos de Derechos Humanos de 1966, que lo concibieron como un gran acto solemne y urgente, en el que los componentes de una comunidad colonial o sometida a dominación extranjera, manifestarían una voluntad previamente conocida o al menos adivinada. Nada más ajeno a quienes los elaboraron y votaron que un lento proceso de decisiones sucesivas a lo largo de la historia".

Sin embargo, pudiera encontrar una acogida más fácil entre políticos e intelectuales constitucionalistas, que han mostrado un talante más democrático, en cuanto a la aceptación de la voluntad popular de los vascos. Así, por ejemplo, lo sostenido por Odón Elorza: "Posiblemente, avanzamos hacia un escenario europeo en el que los pueblos sin estado puedan adquirir otra dimensión. Como quiera que ya no se puede hablar de soberanía plena de los Estados, la noción clásica de autodeterminación se complica y pierde sentido. Por tanto, más debiera parecerse a un proceso dinámico y abierto que permita el mejor encaje de Euskadi en España y Europa, redefinir el papel de los vascos y otros pueblos en la conformación de las decisiones de los Estados y, en la aplicación práctica del principio de subsidiaridad o proximidad, dentro del reparto del poder político y competencias en la UE". O, desde el ámbito universitario, a título enunciativo, la tesis sostenida por Tusell: "La autodeterminación puede ser considerada como un proceso continuo de autogobierno (y en ese caso existe desde 1977) o como un factor simbólico que permite - con reforma constitucional o sin ella-ampliar el área constitucional. No debiera concitar, por tanto, declaraciones tan arrebatadas en su contra".

Estamos en una fase histórica claramente regresiva en cuanto a nuestro autogobierno. La firmeza, ante las actitudes totalitarias que, cada vez con mayor intensidad se van percibiendo desde el PP, se hace imprescindible, pero no creo que una política de confrontación, asentada en propuestas de una difícil cobertura jurídico-política sea el mejor camino para construir esa posición firme, sobre la base de cimientos sólidos.

Kepa Bilbao Gaubeka

Deusto 2002-06-07

1 Resoluciones 35/35 B, de 14 de noviembre de 1980, 36/10, de 28 de octubre de 1981, 37/42, de 3 de diciembre de 1982, 38/16, de 22 de noviembre de 1983, 39/18, de 23 de noviembre de 1984, 40/24, de 29 de noviembre de 1985, 41/100, de 4 de diciembre de 1986, 42/94, de 7 de diciembre de 1987, 43/105, de 8 de diciembre de 1988, 44/80, de 8 de diciembre de 1989, 45/131, de 14 de diciembre de 1990, 46/88, de 16 de diciembre de 1991, 47/83, de 16 de diciembre de 1992, 48/93, de 20 de diciembre de 1993, 49/148, de 23 de diciembre de 1994, 50/139, de 21 de diciembre de 1995, 51/84, de 12 de diciembre de 1996, 52/113, de 12 de diciembre de 1997, y 53/134, de 9 de diciembre de 1998, 54/155 de 17 de diciembre de 1999, 55/85 de 4 de diciembre de 2000.

2 HERAUD, Guy, Hacia la abolición de las soberanías para la salvación de los pueblos, Instituto Vasco de Administración Pública, Oñati, 1989, pag. 43

3 GONZALEZ, Felipe, La amenaza terrorista, EL PAIS, 18 de mayo de 1998

4 UNZUETA, Patxo, Hablemos de ella, EL PAIS, 8 de octubre de 1998

5 GUIMON, Julen, El derecho de autodeterminación, Universidad de Deusto, Bilbao, 1995, pag. 237

6 ELORZA, Odón, Hacia un proceso de paz, El Correo Español-El Pueblo Vasco, 1 de julio de 1997

7 TUSELL, Javier, Comenzar por el abecedario, EL PAIS, 10 de octubre de 1998.