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(24 - 2002ko Iraila)

LA POSICIÓN DEL NACIONALISMO VASCO EN EL DEBATE PARLAMENTARIO DEL PROYECTO DE LEY ORGANICA DE PARTIDOS POLÍTICOS

El artículo 11 del Convenio de Roma de 4 de noviembre de 1950, para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, más conocido, como Convenio Europeo, recoge el derecho de asociación, de manera que el mismo no puede ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral o la protección de los derechos y libertades ajenos.

Este artículo 11 ha sido objeto de un desarrollo jurisprudencial por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en relación con la cuestión de los partidos políticos, fundamentalmente en tres sentencias que tienen, todas ellas, relación con Turquía.

El Partido Comunista Unido de Turquía (TBKP) fue disuelto por orden del Tribunal Constitucional doce días después de su formación, prohibiendo a sus líderes el ejercicio de cualquier actividad política, La decisión se basó en dos motivos: primero, en que el uso del término comunista por un partido político estaba prohibido expresamente por la ley; y segundo, en que el programa del partido TBKP contenía afirmaciones que ponían en peligro la integridad territorial del Estado y la unidad de la nación, singularmente porque las referencias a la "nación kurda" y a la "nación turca" promovían el separatismo y la creación de minorías dentro del propio país. El Tribunal resolvió la cuestión sometida a su jurisdicción en la sentencia de 30 de enero de 1998. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos señaló que los partidos políticos eran una forma de asociación esencial en cualquier sistema democrático. El hecho de que sus actividades sean consideradas contrarias a los principios constitucionales de un estado no implica la exclusión de la protección garantizada por el Convenio europeo de derechos humanos. De hecho, la función del Convenio es reforzar la salvaguarda de los derechos establecidos en los sistemas nacionales, pero nunca limitarlos. El Tribunal destacó que el derecho interno de un Estado Contratante debe estar articulado a la luz de lo dispuesto en el Convenio, y no al contrario. Por tanto, la Constitución turca no podía restringir el ámbito del Convenio. De este modo, el TEDH estimó que la medida adoptada por las autoridades turcas supuso una intromisión en el derecho a la libre asociación. Para determinar si la medida constituyó una infracción del citado artículo, el Tribunal examinó si ésta fue legal, si persiguió fines legítimos, y si la injerencia era necesaria en una sociedad democrática. Según el TEDH los dos primeros puntos se cumplieron, al basarse la medida en leyes nacionales y al perseguirse la protección de la seguridad nacional. En cuanto al último punto, el Tribunal estimó su relación con el art. 10, dado que la libertad de expresión es uno de los objetivos del derecho de libre asociación y reunión. Destacó la importancia de la existencia de partidos políticos en una sociedad democrática y manifestó que cualquier medida que limitase sus actividades debía estar basada en razones convincentes y concretas. Tras examinar las razones de la disolución del TBKP por las autoridades turcas, el Tribunal concluyó que la medida fue desproporcionada al fin perseguido, ya que el partido fue disuelto apenas se formó. El partido fue por tanto castigado por el mero ejercicio de la libertad de expresión. Además, el programa del TBKP, aunque utilizaba expresiones como "nación Kurda", sólo pretendía el reconocimiento de esa minoría y la solución de un problema de convivencia que sufría una parte de la población. Por tanto, no estaba justificada la disolución de este partido político, por el mero hecho de pretender un debate público, en la búsqueda de soluciones pacíficas para la situación dela población kurda.

En julio de 1992, el Tribunal Constitucional Turco ordenó la disolución del Partido Socialista. Entendió que algunas de sus manifestaciones atentaban contra la nación turca y la integridad de su territorio, por propugnar la creación de un estado federal prohibido por la Constitución Turca. El caso fue llevado nuevamente el Tribunal Europeo de Derechos Humanos que lo resolvió en la sentencia de 25 de mayo de 1998. El Tribunal recordó que los partidos políticos constituyen una forma de asociación esencial para el correcto funcionamiento de la democracia y que, la libertad de expresión y de opinión constituyen uno de los objetivos de la libertad de asociación, sobre todo si se trata de partidos políticos. El Tribunal consideró que en este caso la medida restrictiva fue radical y severa, desproporcionada al fin legítimo perseguido y, consecuentemente, innecesaria en una sociedad democrática.

Finalmente, en la de 8 de diciembre de 1999, se trataba de la ilegalización de la formación política turca denominada Partido de la Libertad y de la Democracia, fundada en 1992, en base a que los contenidos de su programa electoral atentaban contra la integridad territorial del país e incitaban a la violencia. El Tribunal estimó que los hechos denunciados constituían una interferencia sobre el derecho de libre asociación y que, dicha interferencia solo podía entenderse justificada cuando es el resultado de una intervención prevista por la ley y tiene carácter necesario, y, recordaba que la necesidad de una determinada medida había de valorarse teniendo en cuenta, entre otras cosas, si existe proporción entre la misma y el objetivo legítimo que la autoridad pública persigue mediante su aplicación, así como si existe una urgencia social que justifique su intervención, concluyendo en el caso concreto que no se daban ninguno de ambos supuestos.

De estas tres sentencias podemos obtener una serie de conclusiones de la jurisprudencia asentada por el Tribunal Europeo:

 

1º) Los partidos políticos son una forma de asociación esencial en cualquier sistema democrático

2º) Este carácter esencial proviene de que son una de las manifestaciones, que no la única, de la libertad de asociación, que tiene como uno de sus objetivos esenciales la libertad de expresión y de opinión. Consecuentemente, todo ataque infundado a la existencia de un partido político constituye una vulneración del derecho de asociación y atenta de manera fundamental a dos de los pilares básicos sobre los que se asienta el modelo democrático: la capacidad de pensar y de dar expresión pública a las opiniones libremente formadas.

3º) Toda limitación a la actividad de un partido político, debe:

  1. estar amparada por la ley
  2. perseguir fines legítimos
  3. concretar si la intervención resulta necesaria para el correcto funcionamiento de una sociedad democrática

4º) Por consiguiente, cualquier medida de esta naturaleza, ha de:

  1. estar fundada en razones convincentes y concretas
  2. ser proporcionada al objetivo legítimo que la autoridad pública persigue mediante su aplicación
  3. estar asentada en razones de urgencia social.

5º) El hecho de que las actividades del partido sean consideradas contrarias a los principios constitucionales de un estado, no implica la exclusión de la protección garantizada por el Convenio europeo de derechos humanos.

Cuando el 23 de mayo del 2002, el Ministro de Justicia, presentaba, en nombre del Gobierno el proyecto de ley orgánica de partidos políticos sostenía, entre el conjunto de los propósitos perseguidos por la ley, el de que se trataba de concretar las exigencias constitucionales de organización y funcionamiento democrático de los partidos, con una actuación siempre sujeta a la Constitución y a las leyes, diferenciando aquellos partidos políticos que defienden y promueven sus ideas y programas con respeto a los métodos y principios democráticos, de aquellos otros que sustentan su acción política en la connivencia con la violencia, el terror, la discriminación y la violación de los derechos y libertades fundamentales. Se trataba de expulsar al terrorismo de la política y evitar que el terrorismo se sirva de la política para obtener sus fines. El Señor Acebes describía la situación de los partidos en España como: depósito de armas, viveros o refugio de asesinos, cátedra de violencia o centros de apoyo logístico a los terroristas, aparato de financiación, gestión o propaganda de bandas violentas. Manifestaba que usaban las instituciones para generalizar el miedo, que usaban las subvenciones públicas para completar redes de financiación mafiosa, que empiezan con el secuestro, el robo o el chantaje y que se utilizan los escaños o las concejalías para practicar mejor la delación

El recién nombrado Ministro del Interior mantenía que la ley de partidos no permite ilegalizar un partido por las ideas que defiende o por los fines que preconiza, sino por su actividad, siempre y cuando desarrolle alguno de estos tres tipos de conductas:

  1. atentar sistemáticamente contra los derechos fundamentales
  2. fomentar, propiciar o legitimar la violencia como método para la consecución de objetivos políticos o para hacer desaparecer las condiciones que hacen posible la democracia o el pluralismo
  3. completar la acción de organizaciones terroristas para la consecución de los fines de éstas o contribuyendo a multiplicar los efectos de la violencia o el miedo que generan

La posición sostenida por el gobierno español tuvo, en Begoña Lasagabaster por parte de EA y en Erkoreka por EAJ-PNV, la respuesta del nacionalismo vasco al citado proyecto de ley. Interesa destacar la posición de este último, por ser, en el caso del debate que estamos comentando, de un mayor rigor técnico, hasta el punto de que, en la sesión plenaria del día 4 de junio, en la que se debatía el dictamen de la comisión del proyecto de ley, Diego López Garrido, como portavoz del Grupo Parlamentario Socialista mantuvo que el discurso del parlamentario vasco había sido un discurso en el interior de la Constitución española y planteándolo con una lógica constitucional.

Dentro de esta perspectiva jurídico-constitucional, Erkoreka anunció las siguientes razones que justificaban la oposición del nacionalismo vasco al reiterado proyecto:

1º) La inexistencia en la Constitución de una cláusula de intangibilidad, lo que permite afirmar que en el modelo diseñado en la Constitución la libertad ideológica sea máxima.

En efecto si se acude, por ejemplo, a la Constitución alemana, su artículo 79.3 establece que resulta imposible proceder a la reforma del texto constitucional en las cuestiones que afecten a la división de la federación en estados federados, su participación en el proceso legislativo o los principios relativos a la dignidad del ser humano y los derechos humanos, el principio de legalidad, la división de poderes o la residencia del poder público en el pueblo. Del mismo modo, si se acude a la Constitución de la V República francesa, el artículo 89 prohibe reformar la Constitución en las cuestiones que afecten a la integridad territorial de Francia o a la forma republicana de Gobierno. En el modelo español no existe ninguna cláusula de este tipo por lo que, formalmente, es posible someter a reforma todo su articulado. En cualquier caso, en la práctica, este tipo de cláusulas llevadas al límite no tienen trascendencia más allá de la de servir de fuegos de artificio para los que tenemos algún tipo de relación con el mundo del derecho, porque en virtud del principio de la teoría del poder constituyente, de la misma forma que no existen límites a su ejercicio, más allá de los que atenten a la dignidad y los derechos inherentes a la condición humana, ninguna generación está legitimada para limitar decisiones políticas de articulación del poder político a generaciones futuras.

2º) La inexistencia en el texto constitucional español de previsiones específicamente orientadas a impedir la constitución o a permitir la disolución de un partido político, por defender ideales totalitarios o incompatibles con el régimen de libertades o con el sistema democrático.

El parlamentario vasco, cuando realizaba esta afirmación, interpreto que estaba teniendo presente la previsión constitucional del artículo 21.2 de la Ley Fundamental de Bonn que establece la inconstitucionalidad de aquellos partidos que, por sus fines o por la conducta de sus afiliados, tiendan a desvirtuar o destruir el orden fundamental de libertad y democracia o amenacen la existencia de la República Federal de Alemania, correspondiendo la decisión sobre su inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional federal.

Esta previsión constitucional alemana dió lugar a un debate en la prensa española entre Jiménez de Parga, actual presidente, del ideologizado y politizado Tribunal Constitucional español, y Rubio Llorente, Catedrático emérito de la Universidad Complutense, en sendos artículos, publicados en ABC y El Pais, en fechas de 5 y 17 de mayo, respectivamente. Debatían los articulistas acerca de la competencia del Tribunal Constitucional español sobre la facultad de decidir acerca de la inconstitucionalidad de los partidos políticos.

En síntesis la posición de Jiménez Parga era la siguiente: como la Constitución no contiene norma alguna en la que apoyar la declaración de ilicitud de los partidos políticos, ésta sólo puede fundamentarse en una norma legal. Por tanto se trata de una cuestión de legalidad y no de constitucionalidad, cuyo conocimiento, por definición, le corresponde a los Tribunales ordinarios, dado que ese tipo de cuestiones no son competencia del Tribunal Constitucional, al que únicamente le competería la resolución de los recursos de amparo que pudieran presentarse contra las sentencias que declaren la disolución de un partido.

Esta falta de previsión constitucional, no se opera, sin embargo respecto de las asociaciones, género al que pertenecen los partidos políticos, de manera que el artículo 22 CE califica de ilegales «las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito» (apdo. 2º). No se habla de inconstitucionalidad, sino sólo de ilegalidad.

De otro lado, para Jiménez de Parga, en tanto que asociaciones, los partidos quedarían comprendidos en la «reserva judicial» del artículo 22.4 CE, conforme al cual «las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada». De tal manera que el autor concluía que sólo los Tribunales ordinarios podían hacer consideraciones de estricta legalidad y el Tribunal Constitucional únicamente tenía limitada su competencia a los márgenes de lo constitucional siendo sólo posible "...la descalificación de partidos que propugnen la violencia de manera inconcusa, lo que raramente será el caso".

Para Rubio Llorente el razonamiento utilizado por Jiménez de Parga conduce, utilizando criterios lógicos, al dilema de entender que el régimen jurídico de los partidos políticos es el propio de las asociaciones y, en consecuencia, quienes recurran en amparo frente a una disolución sin fundamento penal tendrían el éxito asegurado o, bien, se entiende que su régimen jurídico no coincide con el resto de las asociaciones, en cuyo caso habría que acudir al artículo 6 de la Constitución española, que únicamente establece como límites al ejercicio de su actividad el respeto a la Constitución y a la ley, por lo que la vía sería la puramente constitucional. Dado que la ley, si bien puede desarrollar el artículo 6 de la Constitución no puede introducir causas de inconstitucionalidad que no estén ya previstas en el texto constitucional "...sólo la vulneración de sus principios puede justificar la disolución de un partido, y sólo el Tribunal Constitucional puede apoyar sus decisiones directamente en la Constitución e interpretarla en último extremo".

La Ley resultante, se ha situado más próxima a las posiciones sostenidas por Jiménez de Parga y ha atribuido la competencia a la Sala Especial del Tribunal Supremo prevista en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, con lo que siguiendo el razonamiento de Rubio Llorente, o bien, cualquier decisión que adopte la misma sin fundamento penal, tendrá el éxito garantizado en vía de amparo, o bien cabrá plantear una previa cuestión de competencia, cuando se inicie un procedimiento de declaración de ilegalidad de un partido político ante la misma, por corresponder aquélla, por imperativo de la Constitución española, al Tribunal Constitucional.

3º) El argumento de mayor peso, partía de la tesis de sostener que corresponde al ámbito de lo penal la tipificación de las conductas delictivas que desarrollen los partidos políticos, de tal manera que el resto de las conductas, aunque atenten contra la sensibilidad democráticas deben ser combatidas en el terreno de lo ideológico y, singularmente, añadimos en la batalla electoral.

Si acudimos a la exposición que hacía Acebes de las actividades desarrolladas por algunos partidos políticos y que hemos citado líneas arriba, parece evidente que nos encontramos ante comportamientos delictivos, claramente perseguibles por el derecho penal, sin que sea necesario acudir a la construcción de otras figuras jurídicas.

De ahí que no deje de ser un argumento de peso el utilizado por Erkoreka. En efecto, si se acude a los artículos 520 y 515 del código penal se establece la disolución de toda asociación ilícita, siéndolo aquellas en las que concurran los siguientes supuestos:

1º) Las que tengan por objeto cometer algún delito o, después de constituidas, promuevan su comisión.

2º) Las bandas armadas, organizaciones o grupos terroristas.

3º) Las que, aun teniendo por objeto un fin lícito, empleen medios violentos o de alteración o control de la personalidad para su consecución.

4º) Las organizaciones de carácter paramilitar.

5º) Las que promuevan la discriminación, el odio o la violencia contra personas, grupos o asociaciones por razón de su ideología, religión o creencias, la pertenencia de sus miembros o de alguno de ellos a una etnia, raza o nación, su sexo, orientación sexual, situación familiar, enfermedad o minusvalía, o inciten a ello.

6º) Las que promuevan el tráfico ilegal de personas.

Obsérvese que el abanico es tremendamente amplio. A la citada previsión jurídico-penal debe añadirse la regulación contemplada en los artículo 571 a 580, ambos inclusive, del código penal que castiga los delitos de terrorismo, tipificando conductas que incluyen cualquier acto de colaboración con las actividades o las finalidades de una banda armada, organización o grupo terrorista.

Con el modelo diseñado por la Ley de Partidos se viene a establecer, de esta manera, una dualidad, en la persecución del objetivo, no disimulado, de ilegalización de Batasuna, por un lado, la penal y, por otro, la que alguno de los parlamentarios intervinientes en el debate calificaron como de ilícito-constitucional. Esta dicotomía no resulta justificable porque, en definitiva, lo que se viene a hacer es sustraer del orden jurídico-penal conductas contempladas en este último, generando una disminución en la garantía de la protección de los derechos fundamentales, singularmente el derecho de asociación y, más allá de este último, la libertad de expresión. La Ley aprobada, llevada a un casuismo extremo, contemplado en el artículo 9 de la Ley Orgánica, en su afán de permitir una acción pronta en la búsqueda de la ilegalización, sanciona conduzcas que consisten en completar y apoyar políticamente la acción de organizaciones terroristas para la consecución de sus fines de subvertir el orden constitucional o apoyar desde las instituciones en las que se gobierna, con medidas administrativas, económicas o de cualquier otro orden, a entidades que "...amparan o apoyan al terrorismo o a los terroristas". Una interpretación literal de semejante precepto puede llevar a ilegalizar todo el espectro político vasco, declarada la ilegalidad de Batasuna, por las subvenciones que esta fuerza política ha recibido en función de los resultados electorales obtenidos. Esta minuciosidad en la regulación de las conductas susceptibles de sanción, junto con la vaguedad e indeterminación de los conceptos utilizados para su definición, introducen un amplio margen de discrecionalidad, que resulta contraria a un elemental principio de seguridad jurídica y quiebra el principio de proporcionalidad en la graduación de las sanciones posibles a conductas dispersas y variadas: la única sanción posible es la disolución o, en su caso, la suspensión judicial de un partido político.

Retomando, los principios que el TEDH considera deben cumplirse en orden a la ilegalización de un partido político, que, brevemente, enunciábamos, al comienzo de este artículo, parece que el único que se cumple es el de la formalidad legal.

Su nivel de abstracción en la definición de las conductas que llevan aparejada su ilegalización, se sitúa lejos de la concreción y convicción que el Tribunal exige para juzgar los presuntos comportamientos ilegales de este sujeto político. La proporcionalidad está excluida, al no establecerse una graduación de las sanciones ante comportamientos descriptivos de naturaleza heterogénea. Y la urgencia social, tras más de 25 años de actuación del MLNV y, la participación de Batasuna en las distintas consultas electorales habidas desde la citada fecha, no aparece asentada sobre ningún fundamento. Por tanto, el planteamiento garantista que el máximo tribunal europeo tiene en relación con los partidos políticos, como expresión esencial, en el ámbito de lo político, de la libertad de expresión y de opinión, planteamiento al que el nacionalismo vasco se ha sumado en la oposición parlamentaria a la ley aprobada, tiene un claro déficit en ésta última.

Pero me interesa finalizar sobre otra de las cuestiones que se plantea en la citada jurisprudencia: la reclamación de que la finalidad perseguida con la ilegalización sea legítima. Dejo a un lado, por tanto, otro tipo de cuestiones, como su posible aplicación retroactiva o la sumisión a los valores constitucionales, que también fueron destacadas en la aprobación parlamentaria del texto.

En el año 96 se le preguntaba a Aznar sobre que opinaba acerca de la ilegalización de Batasuna. El presidente español contestaba que le parecía una cuestión absolutamente estéril, que había que actuar contra las personas concretas por la vía del ilícito penal. En el debate parlamentario del día 4 de junio, el portavoz del PP, el señor Arenas, justificaba el cambio de actitud en dos hechos: por un lado, el que, casualmente, el período que iba desde el año 96 al 2002, había servido para certificar la identificación absoluta de ETA con Batasuna y, por otro, el que en aquel año el gran referente político era el Pacto de Ajuria Enea y, sin embargo, el de los últimos años había sido el Pacto de Lizarra.

La primera razón carece de base jurídica, por la propia estructura del MLNV. Para este movimiento, el Pueblo Vasco se expresa a través de los movimientos populares y aparece unificado por la coherencia que le otorga en Euskal Herria el proyecto formal de liberación nacional y sus enunciados, singularmente: autodeterminación, independencia, euskaldunización y socialismo.

Ese pueblo aparece sustentado sobre la base de referentes genéricos como la soberanía nacional, la independencia o el euskara y articulado sobre la base de los Movimientos Populares como sus soportes organizativos, dotados de un elevado grado de autonomía, un escaso grado de estructuración, y una alta capacidad de intervención. Y se residencia, de forma temporal en colectivos variables e históricos. En Euskal Herria, el nombre común de ese colectivo es el MLNV. De esta forma el MLNV se considera, en sí mismo, como un subconjunto de la sociedad, que se identifica con la sociedad misma y que se constituye en vanguardia de la misma, integrado, fundamentalmente, por sus estructuras políticas, de las que la más destacada en la lucha institucional es Batasuna. Junto a ella se sitúan los correspondientes organismos de masas de carácter sociopolítico. Pero también se encuadran en el proceso de lucha política y forman parte de la estrategia del MLNV todos aquellos grupos o movimientos populares que conscientes o no de su pertenencia estratégica al mismo aparecen enfrentados al estado y a sus actuales instituciones.

Esta autonomía organizativa y esta flexibilidad, en la definición de los sujetos y formas de lucha, hace que sea prácticamente imposible, probar, con instrumental jurídico en la mano, la existencia de una vinculación orgánica entre ETA y Batasuna. Por tanto, cualquier acción dirigida a la ilegalización de Batasuna, llevará inherente un alto grado de discrecionalidad y estará cargada de juicios apriorísticos que pertenecen al ámbito de lo político pero no a un sistema jurídico garantista.

Lo que resulta más llamativo, es la afirmación sostenida por el parlamentario-ministro popular de que la ley está justificada por la existencia del Pacto de Lizarra. Me encuentro, entre los que, desde el principio, manifestaron su oposición frontal al citado pacto que, aunque cargado de buena voluntad por el nacionalismo vasco, en la búsqueda del loable objetivo de la pacificación del pais, suponía un grave error de análisis político al introducirnos de pleno en la estrategia de ETA. Esta oposición confiere una cierta autoridad, a la hora de reflejar lo injustificable de las manifestaciones vertidas por el Señor Arenas. ¿Qué es lo que se quería decir?, ¿qué de haberse mantenido vigente el Pacto de Ajuria Enea, la ley no estaría justificada?, y, ¿qué relación tiene la formalización de uno u otro pacto, en orden a la búsqueda de instrumentos legales para acabar con el terrorismo, que es el principal argumento que se ha empleado a la hora de justificar la ley?. De ahí que a algunos nos asalte la duda legítima de que la finalidad política que se persigue en el texto aprobado, más allá de las razones expuestas, se encuentre en la deslegitimación de los planteamientos ideológicos nacionalistas. Sea ésta o no, una de sus finalidades, lo que en modo alguno resulta justificable, a la hora de juzgar la posición de EA—EAJ, es su acusación de complicidad con Batasuna y ETA. El debate parlamentario traído a colación, si algo ha puesto de manifiesto, es la adhesión del nacionalismo vasco a los principios democráticos que forman parte de lo más profundo de su sustrato ideológico.

Kepa Bilbao Gaubeka

Deusto 2002/07/10